改组组建国有资本投资、运营公司，就好比在政府和企业之间切了一刀，今后国资监管机构以监为主，两类公司以管为主，企业本身经营为主，各归其位，这是改革的关键。这将极大地改变以往国资委[微博]作为直接对所监管企业履行出资人权利的模式。

　　11月4日上午，国务院印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(下称《意见》)，作为新一时期国企改革的指导意见的重要配套文件，这是继《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》之后国资国企改革领域的又一重磅文件，与此前发布的有关国资国企改革的政策一脉相承。

　　“将会对2003年国资委[微博]成立以来所形成的国资管理体制进行一次全面重构，实现对原有管理架构的重大突破。”北京师范大学[微博]中国能源与战略资源研究中心研究员董晓宇对记者说。

　　国资委与国有资本投资、运营公司多元化并存

　　“改组组建国有资本投资、运营公司，就好比在政府和企业之间切了一刀，今后国资监管机构以监为主，两类公司以管为主，企业本身经营为主，各归其位，这是改革的关键。”中国企业研究院首席研究员李锦在接受媒体采访时说，这将极大地改变以往国资委作为直接对所监管企业履行出资人权利的模式。

　　另外《意见》还明确，在改组组建国有资本投资、运营公司的具体实施中，开展间接授权模式和直接授权模式试点工作，探索可复制模式，以便推广应用。“这意味着国资委与国有资本投资、运营公司将多元化并存。”董晓宇对记者说。

　　直接授权模式指的是政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责，国有资本投资、运营公司根据所有的出资人职责对所出资企业行使出资人职责。

　　“直接授权模式实际上就是淡马锡经验。”上海金融与法律研究院研究员聂日明对记者说，直接授权实际上是由财政部进行运营管理，和淡马锡模式是一个道理。

　　淡马锡是由新加坡财政部100%持股的国有资本运营公司，其职责定位是履行“商业公司的所有者责任”。在经营方面，淡马锡公司专门负责各类国有资本运营和管理，责任是确保原国有资本的保值增值。实践中淡马锡模式不仅是实施“政企分开”的有力手段，避免政府考核之下多重目标的要求对于企业产生的束缚，而且经营市场化，为新加坡的经济做出了巨大贡献。

　　另外，财政部相关负责人表示，在直接授权模式下，国有资本投资、运营公司将享有完整的出资人权利，极大地缩短了出资人和企业之间的委托代理链条，且能避免间接授权模式下国资监管机构和国有资本投资、运营公司之间可能产生的权利分享、权责不清等问题。

　　另一种情况是间接授权模式。国有资产监管机构作为政府层面出资人代表，根据政府授权对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。国有资本投资、运营公司再依据公司法等法律法规对所出资企业依法行使股东权利。

　　“相较直接授权模式，间接授权模式是多出了国资委这道关。”一位财经评论员介绍，最初，国家设立国资委是为了改变国有企业“准政府化”的局面。以前，中石油、国家电网[微博]等国企被称作电力部、石油部，是准政府机构。国家于2003年成立了国有资产监管机构(国资委)，将这些企业划到国资委，让国资委履行出资人角色，管理公司的重大事项。国资委的设立使国有资产保值增值责任初步得到落实，国有企业有了较快发展。但随着改革的推进，国有资产监管机构在监管的范围、程度、方式等方面产生一些问题，导致企业活力不足，亟需解决。

　　当下，为了进一步激发企业活力，《意见》明确，让国有资产监管机构更聚焦于监管职能。明确除此以外其他权责“归位”：将出资人权利授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使；将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业；将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能，归位于相关政府部门和单位。

　　就直接模式和间接模式的差别，董晓宇介绍，虽然同是国有资本的出资人代表，国资委与国有资本投资、运营公司的最大区别在于国有资本投资、运营公司是公司法下的法人股东，以财务性持股、战略性核心业务控股方式行使股东权利。而国资委作为政府直属特设机构，非公司法人股东，在行使股东权利的方式上与前者有一定的差异。

　　“就目前来看，国资委是政府的一级授权，国有资本投资、运营公司，是二级授权。但《意见》中同时也提到‘开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作’，将来国有资本投资、运营公司与国资委都可以是政府直接授权，都是一级授权。但具体怎么分管，还需要政府部门进一步的政策落实。在此方面需要谨慎，因为部门利益纠葛比较大、涉及问题较多。如果处理不好的话，会给企业带来多个‘婆婆’管制。”董晓宇说。

　　方案落实还要从操作层面着手

　　“虽然《意见》给出了总体框架，但资本投资、运营公司设立的规定究竟能够落实到何种程度，还是需要从具体操作层面着手。”一位财经评论员指出，目前，一些国有企业为了逃避拆分、重组，继续享受特殊身份，占有市场优良的资源配置，不顾产能过剩的危险，不断扩张，最终造成了国有资源和产能的严重浪费。

　　“中国钢铁集团就是一个典型的案例。”上述财经评论员称，政策要求淘汰一批产能过剩企业，合并重组中小企业，但总有一些国企凭着身份以及个别领导与政府之间的关系暗箱操作，冲破制度重围。

　　彼时的中钢，只是一家以铁矿石进出口、钢铁及相关的设备贸易为主的公司，2003年的营业收入只有120多亿元，处在中国企业500强中位列第150位。但在当时个别领导要求“行业前3名以外的央企或有可能被重组、淘汰”的危机下，为了不被兼并重组，不顾产能过剩，迅速扩张，在此期间，中钢的销售年收入火速增长，从2003年的130亿元，一直到了2007年的1200亿元，4年增长了867%。

　　而据媒体报道，中钢集团1200亿元的资产，基本是从银行借来的。虽然难以想象，但央企的名头的确换来了不少银行的信任，银行认为国家会为其担保，从而贷款给中钢。而中钢通过贷款运作的投资和贸易，却没有得到相应的收益。导致负债率越来越高，财务费越来越大。2010年，中钢集团的财务报表亏损达14.7亿元。一旦中钢集团破产，国家将会面临重大国有资产流失。

　　操作层面的问题也是人的问题，企业运作得好坏，政策最终的落实，关键还是人在起主导作用。国企高层领导往往是高层空降兵，在行政安排下可能连自己都不清楚在新企业任职的期限长短，也就很难去切实考虑企业的可持续性发展。曾担任国务院企业改革局副局长的周放生在接受媒体采访时讲到，在很长一段时间里，不少央企的外部董事有半数以上是中央企业退休下来的领导，一些央企董事会甚至形同虚设。一股独大所导致的腐败案例屡屡被爆出。

　　另外，操作层面的疏漏很大一部分原因是政策层面“管得过少”。对此，中央财经大学教授、中国公共采购研究所所长曹国富认为，政策的制定上还有很多方面需要细化和完善。他举例，目前很多国有企业暴露出来采购利益输送和利益的交换问题，这主要是因为国有企业采购空间大。但是在监管上，究竟是通过股东行使监督权加以规范，还是通过外部干预，通过制定国有企业采购法来约束。相关监管部门还需要厘清范畴，对所涉及的问题作出进一步的细化管理。

　　国企股权转入社保基金

　　在对国有企业重组之后，可以将其股权投入到社会保障中，如股权化社保基金。财政部部长楼继伟接受媒体采访时表示，经过长期发展积累形成的国有资本权益是全民共享的财富，应该让百姓分享到更多社会发展的红利，同时也是解决养老金历史负债的重要途径和有效手段。

　　从1997年起，社会化养老保险制度开始实施，由于当时已退休的职工和一些在职职工在过去工作的年限里并没有个人账户的积累，但养老金仍需给付，为了解决已退休职工养老金问题，如果继续通过提高税收、提高在职人员养老缴费率等方式，实际上是将部分债务转嫁给下一代人。对于政府来说，最初养老资金的一个主要来源是国有股减转持，但随着国企改革的推进，国有股减转持的资金来源渐趋枯竭。

　　目前，政府在养老金方面资金压力依然巨大。有媒体报道称，2015年养老金保险的“亏空”将超过3000亿元。多位经济专家表示，为了填补养老金缺口，减轻政府财政压力，将国有企业股份投入到社保基金中，是目前解决养老金历史负债的有力途径和有效手段。

　　中国企业研究院首席研究员李锦认为，股权化社保基金是改革回归“国企为民”本意之举。过去国企红利直接用于社会保障等民生领域存在诸多障碍，此次改革缩短了中间链条，让群众直接感受到国企发展的好处。

　　此次《意见》中明确，财政部门将会同有关部门，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度。同时，在改组改建国有资本投资、运营公司以及国有企业重组过程中，国家根据社会保险精算平衡的需要将部分国有资本(股权)划转至社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保险资金缺口。

　　在地方层面，山东已开始先行一步，着手改建或组建了一批国有资本投资运营公司。据多家媒体报道，今年3月，鲁信集团和山东省国有资产投资控股公司成为了首批试点，在改组完成之后，6月，山东高速(6.89, -0.04, -0.58%)、华鲁集团、兖矿集团、山东能源、山东黄金(20.00, -0.67, -3.24%)5户企业改建试点也已启动。

　　在此基础上，山东省又出台了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，启动国有资本充实社保金改革试点。提出，将全省470余户省属企业30%国有资本一次性转由省社保基金理事会持有。

　　目前，山东省国资委履行出资人职责的18户省管企业30%的国有资本共计180.65亿元，已划转至省社保基金理事会持有。剩下400多家归属部门管理的国企资产划转工作也正在进行中。